新一轮技术与产业变革的背景下，国际教育的跨境流动正在成为全球人才供给的重要部分，各国围绕高等教育国际化的竞争也日趋激烈。特朗普政府此前打压美国高校，破坏美国学术及科研环境的同时，使得大量人才面临去留问题。与此同时，全球多地纷纷出台政策，积极对接全球人才流动新趋势。近日公布的泰晤士高等教育亚洲大学排名显示，中国香港、新加坡等亚洲地区的高等学府日益受到国际学生青睐。中国内地亟需总结和借鉴亚洲主要国家和地区建设国际教育枢纽的成功经验，在全球高教变局中把握机遇。
IPP研究员余荔指出，中国内地可因地制宜打造具有中国特色的国际教育枢纽体系，以服务国家经济社会发展和全球竞争力提升的战略目标。她提出，中国应从三个层次统筹推进教育枢纽建设路径：一是着力优先创建基础性学生枢纽，完善国际学生学习、创业与就业一体化服务体系；二是强化支撑性高技能人才枢纽，营造高标准、国际化的人才集聚环境与创新生态系统；三是打造深度融合的知识创新枢纽，推动跨学科、跨区域协同创新。
近年来，以高等教育国际化助推全球化和经济可持续发展成为当前国际经济发展模式变革的趋势。尽管英美澳等西方国家长久以来就是广受欢迎的留学目的地国家，但亚洲国家和地区凭借独特的地理区位优势和人口优势，以及对高等教育的重视，加快了构建国际教育和科技创新枢纽及前沿的进程，成为国际优质高等教育资源的新兴聚集地。
21世纪的亚洲见证了中国和印度的崛起，在经济发展的强力助推之下，亚洲将继续成为全球留学生的主要来源地。正因为亚洲对于高等教育的旺盛需求，包括马来西亚、新加坡和中国香港在内的国家或地区出于各自的考量，都试图积极拥抱这一潮流，抓住机遇招收该区域的留学生【1】。
新加坡、中国香港和马来西亚等通过制定教育、科技和人才一体化的创新战略和政策、制度工具组合为区域高等教育枢纽建设创造了良好的基础和保障。
新加坡政府较早意识到高等教育在汇集智力、商业和社会活动方面的中心作用【2】,教育枢纽并未纯粹强调借助劳动力以及留学生来获得短期的经济回报，而是指向建立“人才的绿洲、知识中心、思想交流中心、灵感孵化器”【3】。
2019年后，在《粤港澳大湾区发展规划纲要》《推进粤港澳大湾区高等教育合作发展规划》等中央政策的指导下，香港将把自身建设为区域教育枢纽列入2022年发展规划【4】，在打造教育枢纽方面逐渐凸显出提升影响力、增强对顶尖人才的吸引力度以及不断强化科技创新、新兴产业发展的导向。
中国内地宜总结借鉴亚洲主要国家和地区国际教育枢纽的建设思路，打造具有中国特色的国际教育枢纽。本报告在总结梳理亚洲主要国家和地区国际教育枢纽建设经验的基础上，提出兼具“国家规划”与“后发先至”特色的高等教育枢纽建设路径。
尽管新加坡和中国香港地区都提出打造区域教育枢纽，但在具体目标定位上有很大不同。新加坡的最初目标是“打造东方波士顿”，即成为知识/创新枢纽；而中国香港地区教育枢纽建设的政策文本则强调吸引非本地学生，近年的实践也有推进科技创新的趋向【5】。
新加坡依托由外国著名大学分校、本国公立大学与理工学院组成的三级金字塔式结构的高等教育枢纽，将高等教育枢纽延展至学生枢纽、高技能人才枢纽和知识创新枢纽三个层次。【6】
在学生枢纽方面，新加坡政府于2002年推出“环球学堂”（Global Schoolhouse）项目，成功吸引了大批世界一流院校到新加坡开设教学和科研分支机构，从而使新加坡开创了“东方波士顿”的发展局面。为达到“环球学堂”项目的目的，新加坡邀请来自英、美、澳、德、法，甚至中国和印度等的一流大学根据自身的特长在新加坡开设项目。
为进一步扩大高等教育规模，回应国际与本土学生的高等教育需求，并且保障学生的利益，新加坡还于2009年颁布《私立教育法》，以保证提升私立教育供应商的质量。因为在新加坡政府的施政方针里，“环球学堂”项目的落实不仅依赖公立学校，而且也需要私立学校发挥作用。此外，新加坡实施高等院校奖学金和助学金的激励措施，积极吸引和培养从高中到博士所有学业层次的国际学生。
在高技能人才枢纽方面，新加坡推动教育枢纽建设的主要目的是招募“国际人才”，进而通过国际投资带动经济发展，并且吸引专注于知识经济和服务产业的研发公司以及跨国企业【7】。可以说，人力资本计划一直是新加坡教育的核心内容，而教育枢纽则首先必须为这个国家汇聚和培养本土、国际以及海外流散的人才【8】。比如，新加坡制定了以人才弥补自然资源贫乏的外来人才政策和移民政策，由政府最高领导层直接推动国际人才战略，吸引高技能专业人才和技术人才，优化本国人口结构。
新加坡在AI、金融科技、生物医药等战略性新兴产业实施定向人才政策。图源：新华社
在知识创新枢纽方面，新加坡试图建成知识经济社会，采取鼓励世界顶级科研机构本地化以及国外与本土科研机构合作研究等方式，构建了包括大学、技术学院、医院、企业科研部门、科技局附属研究院和智库等创新主体在内的研发体系，形成覆盖创新与创业的全景式政策网络。
第一，以优质教育为主阵地吸引并留住国际人才。为了增大对国际人才的吸引力，新加坡人力资源局在2012年对国际学生实施新的政策，包括允许在22家指定机构学习的国际学生1周可兼职16小时，为其毕业生颁发1年的签证，等等【9】；新加坡政府还与优秀的国际人才，尤其是数学和科学领域的优秀人才签订合约，为他们提供担保奖学金（bonded-scholarship），要求国际学生完成学业【10】。除此之外，新加坡亦打算借助教育枢纽的建设，吸引全世界的优秀学生、教职员、研究者和专家，从而将新加坡打造为一个“全球人才枢纽”。
第二，支持教育体系中与产业相关的科研与创新。新加坡的教育枢纽建设之路异于其他国家或地区，主要倾向于招收国际学生或借此盈利。在政府对知识与创新的大力支持下，新加坡的跨境教育投资者往往对研究合作项目更感兴趣，而非传统的教与学。
第三，为本土青年增加教育选择。新加坡教育部致力于创造多样化的道路，以支持新加坡年轻人实现梦想，理工学校、职业技术机构以及美术学院都获得了重视和推动。这种全纳的观点在跨境高等教育动议中也十分明显。跨境高等教育合作机构也重视对本地学生的课程创新和教育转化，而非仅仅依靠招收国际学生来拉动经济发展。
中国香港将自身定位为区域教育枢纽以发挥其作为内地与世界的“超级联系人”的作用【11】，同时将高等教育作为“出口商品”提供给亚洲其他国家或地区，侧重以提高本地高校质量、拓宽多方合作的渠道吸引非本地学生，增强高等教育机构的国际吸引力，提升其作为学生枢纽的地位。值得注意的是，近年来香港特区政府也在逐步加强知识创新枢纽的建设。
在学生枢纽的发展期（1997—2009年），香港作为教育中心的建设受到了经济增益和政治影响扩大的双重驱动，以增加外来学生为策略重点，主要采用了提供优质教育资源、放宽签证政策、增加奖学金激励、加强国际交流与合作等一揽子组合政策。以2008—2009年度为例，香港公立大学外来学生人数上升至8392人（其中本科生和研究生分别为4790人和3597人），占全部高等教育学生的12%，相较于1996—1997年度的1239人增长了近6倍。【12】
同时，香港特区政府还推出了月资助高达2万港元的博士奖学金和针对特定地区的奖学金，且放宽了非本地学生的签证和就业限制，以此吸引更多国际学生。这一政策不仅促进了私立院校的财政稳定，也提升了香港高等教育机构的国际化水平，成为其吸引学生的优势之一。政府和大学教育资助委员会将教育中心的核心定义为通过教育服务吸引国际人才，进而加强香港的知识经济竞争力。然而，这种对外依赖的策略也带来了人力资源稳定性的隐忧，对教育枢纽的长期发展构成潜在挑战。
在人才枢纽发展期间（2010—2014年），提升本地劳动力素养和推动知识型经济成长成为香港建设教育枢纽的核心目标。为此，香港特区政府实施了一系列旨在引入和培养科技领域人才的措施，旨在提升对本地及国际人才的吸引力，增强全球竞争力，改善人口质量。
具体来说，在吸引外部人才方面，2011—2014年的多份政策文件均指出，将香港打造为教育枢纽的目的之一就是保留外国学生。而在本地人才培育方面，自2010年起，政府通过各种国际交流项目激励学生拓展国际视野；2014年，推行了奖学金项目支持优秀学生在海外顶尖大学深造，并鼓励他们回馈社会；同时，成立了国际职业技术学校，增加了年轻人的教育机会，提升了香港在全球教育领域的地位。此外，大学教育资助委员会建立了严格的质量控制体系，确保本地高校和整体教育系统的国际竞争力。这一时期，香港的教育枢纽建设策略从单纯依靠外部资源转向加强本地实力，显示出政府努力减少对海外资源的过度依赖。
在知识创新枢纽建设阶段（2015年至今），香港正面临经济增长模式转型的挑战，彼时推进以科技创新为核心的知识经济体系建设成为香港区域教育枢纽建设的关键。香港特区政府着重提升高等教育机构在知识生产与创新活动中的主体作用，并增加对科技研发的资金支持，同时鼓励高校与企业建立更紧密的深度合作关系，表现为：
首先，香港特区政府明确要求高等学府发挥关键作用以提升香港的整体创新能力。例如，《2017年施政报告》强调香港特区政府要求高校开展更多服务于香港需求、具有影响力和可应用性的研究项目，以匹配产业发展和再工业化进程【13】。《2020年施政报告》亦指出，鉴于香港的大学科研实力雄厚、海内外人才汇聚、研发氛围热烈、创业生态环境蓬勃发展，因此，有条件把香港建设成为国际创新科技中心【14】。香港特区政府已正式将高等教育系统纳入创新生态系统，并要求高校在知识生产与创新方面承担更多责任。同时，政府还十分重视与全球顶尖大学和研究机构的合作。自2015年起，连续几年的施政报告均强调了与国际研究机构合作的重要性。
例如，瑞典卡罗林斯卡医学院在港设立首个海外研究中心，麻省理工学院在港设立首个创新中心【15】，“InnoHK创新香港研发平台”已成功招揽了28所由世界级的大学和科研机构与本地大学合作的研发实验室【16】。通过这样的国际合作和重点投资，香港不仅在培养和吸引创新人才方面取得了进展，同时也推动了知识创新的发展。这种既注重本土能力提升，又对与国际资源合作保持开放的发展策略，为香港教育枢纽的持续成长提供了坚实的基础。
将教育枢纽功能与国家经济社会发展和国际竞争力提升相互关联可以发现，最低层次的是成为学生枢纽，其次是高技能人才枢纽，最高层次的是知识创新枢纽【17】。有鉴于此，中国内地应在借鉴新加坡和中国香港地区的经验基础上，采用多种政策干预和工具重点确定高等教育枢纽的规模、类型和影响范围，同时有效地聚集各方参与者，实现知识共享与协同，协调发展互促共生的学生、高技能人才以及知识创新枢纽，通过整合利用现有资源和条件，迅速加强我国作为区域国际教育枢纽的地位。我国应对亚洲国际教育枢纽之争的策略总结如下：
第一，着力优先创建基础性学生枢纽，完善国际学生学习与创业、就业一条龙服务体系。
教育是人才培养和发展科学技术的基石，是人才涌现和科技创新的先导。考虑到学生枢纽建设的基础性功能，借鉴国内外经验，建议采取以下策略：
一是推出“国际学生综合服务中心”。注重学生枢纽的基础性作用，在高校或城市中心建立服务中心为国际学生提供签证咨询、住宿服务、职业发展指导、法律援助、就业、创业移民等一站式服务。促使教育活动主体在治理理念和行动中更加重视国际化，完善机构院所的发展规划、财务预算、组织结构、质量评定管理的平衡机制和资源分配机制，以及对学生个体的吸引、培育、聘任、保留机制，为更多国际学生、学者提供学术、就业、创业和职业生涯发展支持。
二是加强中外合作办学。通过加强中外合作办学和吸引留学生来华，逐步实现与境外高等教育系统在教学监管制度、质量保障制度、学分转移系统、学位授予与认证、资格框架等方面的合作与融合，推动学生枢纽建设。将国际学生的未来发展融入高等教育区域一体化的知识创新发展格局，不仅要吸引和培养国际学生，还要将他们视作培养高技能人才和推动知识创新的基石，不断提升其知识生产和创新能力【18】，鼓励其进行长周期的职业生涯嵌入而非短暂的游学。
三是构建“国际校友网络”。重视国际校友资源，建立正式的教育学会，高校、校友联盟，以及区域教育合作协议。尤其是依托亚太经合组织、上合组织、东盟等区域性组织，在以东亚、东南亚和“一带一路”沿线国家为核心的基础上，创建广泛的、全球化的国际校友网络平台，定期举办校友聚会和交流活动，增强校友之间的联系，不断拓展我国国际教育枢纽的辐射范围，同时开发和利用校友资源帮助在校国际学生实习、就业和创业，服务学校和校友的发展。
第二，强化支撑性高技能人才枢纽，创建高标准的国际化人才集聚环境和创新生态系统。
创新的实质是人才驱动，关键在于创建高标准和高规格的人才集聚环境和创新生态系统，将可用之才从中国之才扩大到全球之才。可考虑实施以下项目和计划：
一是设立国际教育创新区。在具有国际竞争力的城市或高校园区内设立国际教育创新区，提供税收优惠、资金支持和行政便利，吸引世界各地的教育机构、企业和创新团队入驻。着重考虑各类教育提供者和教育机构等质量方面的问题，国际教育创新区内部配套健全的质量保障制度，规范注册和颁发许可证的相关程序，严格控制提供者的水平质量，并在引入环节就把好质量关。
二是开展“海外名师引进计划”，聚力打造学科创新引智基地。一方面，通过“海外名师引进计划”等项目或平台引领，多层次聚才引智，鼓励国际学术大师到我国开展访问交流、讲学授课，积极培养并引进一批活跃在国际学术前沿的一流学者、科学家、学科领军人物和创新团队，通过“大师+团队”等多种方式，精准对接和满足国家发展和重大战略需求。另一方面，通过充足的科研经费、灵活的工作制度和优质的生活条件，吸引国际顶尖教授和科学家以固定的期限在中国工作生活，推动高校国际化师资队伍建设；开展公开课程和研讨会，提升教学质量和科研影响力。
三是建立国际学术交流平台。高度重视依托科研技术、专业人才集聚优势，联合国内外高校、科研机构或企业，汇聚全球智力人才资源，服务国家创新驱动发展战略。加强引智与国际化平台的引领和带动作用，在组织理念上突破学科背景、专业特色、国别的限制，不断拓展交流的“广度”和探索交流的“深度”，利用线上线下结合的方式，定期举办有影响力的国际学术论坛、高水平国际会议和展览，开设国际杰出青年科学家奖项，邀请全球学者、学生和政策制定者参与，促进国际学术对话和合作。
第三，打造深度融合的知识创新枢纽，加速构建跨越地理边界、学科边界、部门边界协同创新的新型知识生产和商业化模式。
实现产学研深度融合，促进区域经济社会发展和科技创新是国际教育枢纽建设的终极归属。可考虑启动以下项目措施，搭建平台加速构建新型知识生产和商业化模式：
一是启动“跨国科研合作基金”。设立专项跨国科研合作基金，Pg电子平台主要聚焦国际前沿、国际热点及国内关注的重点问题，涵盖自然科学、社会科学、工程技术等各领域，推动跨学科研究，推进跨学科前沿研究；支持中国高校与国外研究机构的联合研究项目，特别是在人工智能、可持续发展、公共卫生等全球性挑战领域展开深入合作。
二是举办“国际创新创业大赛”。以高校为平台，深化创新创业国际教育交流与合作，搭建具有国际影响力的全球性创新创业竞赛平台，提供资金支持、创业指导和市场对接，服务以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，不断吸引国际联合创新团队到中国发展。
三是建设“国际科技合作基地”。在重点高校或科技园区内建设国际科技合作基地，为海外高水平研究人员和团队提供保障性经费、实验室、设备和生活设施等。配套建设国际教育及科学研究中心、科技园、创新孵化器，助力多种模式的国际合作，不限于学学合作，还可以采取国际政学、研学、产学合作等多种模式。
更重要的是，鼓励创新核心攻关领域的领先国际企业，如国际头部生物医药、人工智能、电子电器等企业建立跨国、跨机构的创新和科学研究中心，重点向国家优先领域的应用研究倾斜，鼓励它们把创新产业上游外包至我国的世界科创中心城市或城市群。